德国商业网点规划


        德国在商业网点建设中一直奉行自由竞争政策,但上个世纪70年代以来,由于新型业态不断出现,各地竞争加剧,盲目引进大型商业项目时有发生。为此,德国将商业网点规划纳入国土发展规划,加大对商业网点规划力度,还针对大型店铺的特点,出台了一些专项法规,进一步规范其设立和管理。经过二十多年的努力,德国建起了较完善的商业网点规划体系,为保障居民生活、建立富足、稳定的社会做出了贡献。本文从有关法律规定、具体措施、大型店铺审批等方面,介绍德国商业网点建设的做法,并就我国商业网点建设提出了一些建议。

一、商业网点规划立法及管理规定
        (一)通过《国土规划法》对商业网点规划进行统一管理,并在《建筑法典》中对各地政府如何制定建筑指导规划作出具体规定。
        德国没有颁布商业网点规划的专项国家级法律,而是在《国土规划法》(ROG,Raumordnungsgesetz,1998年1月1日生效)中规定,商业网点建设应符合全国和各州的均衡与可持续发展。该法规定,具有跨地区意义的大型项目、措施应相互协调;社会与经济的发展应与当地生态功能相适应;应适应分散居住的特点,保持商业网络的覆盖率,同时不损害城市的核心商业功能;开发新商业项目时,应充分考虑欧盟有关规定,如不得对鸟类及自然保护区等造成损害。
        1960年颁布实施的《建筑法典》在第1章《城市建筑法》中,对如何制定建筑指导规划(Bauleitplanung)作出具体规定。该法及相关实施法规将建筑用地按用途分为居住建设用地、混合建设用地、工商业建设工地和特殊建设用地,具体可分为居住区、工商业区、核心区、工业区、特殊疗养区、乡村区等十余种类型。
        联邦交通、建设与住房部负责国土规划法的监督实施,并在各州规划基础上,结合下属的联邦国情与国土规划研究院研究结果,制定全国国土开发指导方案。该部与各州主管部门之间建立了国土规划部长会议机制,定期通报政策信息集中大型情况,并对具有争议的大型项目进行协调。
        (二)各州制定州规划法,协调该州整体及各地区发展。
        以面积最大的巴伐利亚州为例,该州先后于1976、1984、1994和2004年制定规划法(Landesplanungsgesetz,LPG),以保障在各地创造同等质量的、高水平的生活及工作条件,不断消除地区间的差异。2004年的规划法首次引入持续性原则和预防性概念,希望通过前瞻性规划,促进生态环境、经济和文化的和谐发展。在此基础上制定了开发方案,其中“工商业和服务业的可持续发展”一章强调指出:保持商业的多样性,建立不同规模、业态的商业企业;建立足够的、靠近居住地点的零售企业,满足居民日常需求、特别是食品需求;建立大型零售场所不得损害该企业所在地区中心城市的商业功能。
        (三)各地区制定地区发展规划,指导下属市镇具体项目的实施。
        德国的州按地域分为若干规划区(Region),区内县、市、乡镇的规划部门组成地区规划协会(Planungsverbände),制定地区发展计划(Regionalpläne)。制定计划的费用由州政府提供,日常经费由会员机构会费承担。地区发展计划对该地区的市镇进行分类,确定哪些城市为中心城市,还对农林业用地、居民区、自然资源维护与开发作出规划。规划由协会最高权力机构----全体大会和下辖专业机构----地区规划委员会以决议形式通过,由该地区所在的专区(Bezirksregierung)政府公布实施。各县、市、乡镇政府在此框架下,制定建筑指导规划(Bauleitplanung),对土地按用途进行分类,限定哪些地皮可以用于新建的商业项目。

二、商业网点规划的具体措施
        第一,建立日用品就近供应网络,保障居民的基本生活需求。
        德国人口地域分布较分散,仅三分之一居住在10万人以上大中城市,60%左右生活在2000至10万人的小城镇,约8%生活在2000人以下的村庄。另外,德国人口年龄结构不断老化,2002年60岁以上人口比例高达24%,机动性较低的人群所占比例越来越高。为适应上述特点,德国将日用品便民化原则作为商业网点规划的重点,通过加强道路、水电供应等配套设施建设,鼓励在人口聚居地建立商业网点,使当地居民在步行距离内可以购买生活必需品,满足日常生活需要。
        第二,根据各市镇特点及发展前景,地区发展规划将其分为高等中心(Oberzentren)、中等中心(Mittelzentren)等,制定统一的商业发展计划。
        为加强协调、避免相互竞争,德国很多地区制定了综合发展规划。鲁尔区东部的21个城市2000年5月制定了《鲁尔区东部地区零售业发展方案》,将多特蒙德、波鸿等大城市城市确定为高等中心,其他中小城市为中级或一般性商业中心。被确定为中等或高等中心的规模较大的城市,供应高档次、专业化的商品,拥有文化、休闲等配套设施的大型商业项目,一般引导在高等中心城市实施。小城市、乡镇的商业网点主要向居民提供日常必需品。各城市之间既有一定的竞争,又在商品种类、供应方式上相互补充。
        第三,将城市按功能划分为工商业区、混合区、工业区、市中心区、村庄区(Dorfgebiet)、居住区、专门区等,小型商业网点可以分布在各区域,大型店铺只能在中心区和专门区域设立。销售面积在700平方米以下的零售场所,只要选址在市政规划允许区域内,可在商业区、工业区、中心区或混合区设立。购物中心、百货商场等大型项目,除市中心区外,只能建在专门设立的购物区。如申请在工商业区建设大型项目,需进行个案审批。销售建材、家具、园艺用品等对销售面积有特殊要求商品的企业,选址可予特殊照顾。
        第四,大城市划分为不同等级的商业中心,各自承担相应的商业保障任务。
        德国很多大城市实施中心发展方案(Zentrenkonzept),以市区为中心,放射状规划商业网点的分布。第三大城市慕尼黑1998年城市发展规划中,将该市商业区分为市中心、城区中心、居民区中心、周边地区中心(Nahbereichzentren)四个等级。周边地区中心负责附近5千至1万居民的日常用品供应,零售面积不少于2000平方米。居民区中心辐射1-3万人,零售面积在5千至1万平方米,日用品种类更多,中期消费物品种类增多,同时销售一定的长期耐用品。城区中心辐射周边5万以上居民,零售面积在2-5万平方米之间,业态、种类、档次较齐全,除短期日用品外,主要经营中长期用品。市中心零售场所销售的日用品较少,主要经营较高价位的耐用商品,如电器、鞋、体育用品、装饰品等,既有中小商业企业,也有购物中心、商业街等大型网点。此外,也有专门开辟、适于驾车采购的购物区和商业中心(如奥林匹克购物中心)。
        第五,努力保持不同业态、产品和服务的多样性及适度竞争,不因规划过度而影响正常竞争。
        机动车的普及,使德国消费群体的机动性普遍提高。消费者的消费态度更加理性化,购买短期日用品注重价格因素、便利性和能否停车,购买个性化色彩浓厚的中长期耐用消费品时,更重视购物环境、专业咨询以及同类产品性能、价格的比较。为此,德国出现了购物中心、消费者商场、自选商场等大型零售企业选择的业态,连锁超市则普遍为中小企业采用。不同业态零售企业的目标客户群、价格战略、产品战略均不相同,既互相竞争,又相互补充。
        第六,充分考虑城市特色,开展商业网点规划。
        保持城市特色是增强城市商业活力的重要因素。德政府十分注重保护古建筑,以次提升城市的历史文化品位,联邦政府与州政府共同实施文物类建筑保护方案,联合出资修缮文物类建筑,并组织古建筑较多的城市,就如何在古建筑内建设商业网点交流经验。另外,德大多数城市以低层建筑为主,为维护城市的整体面貌,禁止在市区内开发高层建筑,新建零售项目也不得突破。

三、大型商业网点的特殊管理规定
        鉴于大型商业项目对基础设施的压力及现有供应网络的竞争,德国从安全标准、审批等方面制定了以下管理规定。
        第一,销售面积超过一定标准(多数州为2000平方米)的大型销售场所,应额外满足一系列安全标准。
        各州制定的《建筑及经营销售场所规定》(Verkaufsstaettenverordnung),对大店铺的建筑用材、安全措施等进行规定。主要内容为:墙体应使用不可燃材料;设立一定数量的紧急疏散通道;装备自动灭火装置的网点,第一层营业面积不得超过1万平方米,其他楼层不超过5千平米,未装有该装置的网点,第一层营业面积不超过3千平方米,其他楼层不超过1千5百平方米;应制定禁止吸烟、明火等危险预防措施,设立救生通道、消防通道,指定消防负责人、制定消防规定;设立一定数量的残疾人专用停车位(占总停车位3%以上,但不少于1个)。
        第二,限定大型店铺占该地区同类产品销售额的最高比例,从而保护中小企业利益,防止大店铺垄断零售市场。
        七十年代起,德国零售业市场集中度不断提高,中小企业面临严重竞争。从1970年至1990年,销售额在12.5万欧元以下的小企业占销售额比例下降了1/3,数量从27万家降至17.5万家。销售额在500万欧元以上的大型企业数量增加了6倍,达6000家,占销售额比例则上升到58%。
        为了维护中小企业利益,实现不同规模企业的共同发展,各州纷纷出台规定,限制大型店铺的垄断性发展。巴伐利亚州规定,申请设立的大型店铺,所经销的短期日用品占周边地区市场份额不得超过25%。其他中长期消费品所占市场份额如下:10万人以下的,不超过消费额的30%,超出10万人以上部分不得超过消费额的15%,在慕尼黑、纽伦堡、奥格斯堡、维尔茨堡等四个被确定为高等中心的城市,中长期消费品所占当地购买力比例不得超过10%。
        第三,对设立销售面积超过700平方米的大型店铺进行严格审批,审查是否符合地区发展整体规划。具体程序如下:
        1.规划单位向所在市镇提出申请,提交项目种类、规模、用地要求、选址原因等文件,并阐明可能产生的环境、基础设施等影响及相应措施。市镇政府通过现场考察、听取陈词等形式,出具书面意见,环保、基础设施等部门或协会参与。对可能影响环境的项目,公众有权了解情况,提出建议。
        2.向地区规划协会通报,进入国土规划审批程序(Raumordnungsverfahren)。规划协会初审是否符合规划法,协会的全体大会表决通过。全体大会由所有市镇代表(一般为县市长或镇长)组成,每个市镇投票权重由居民人数决定,对大城市规定权重上限。
        3.州最高规划主管部门审议是否符合区域规划要求、与已有项目是否冲突、是否符合环境承受能力。申请在文物类建筑里建立零售场所,必须征得文物部门同意。最高规划部门应在一定期限(一般3个月,最长不超过6个月)完成审理程序。
        4.通知规划单位及有关市镇审理结果。符合要求的项目可以开工建设,不符合要求的被无限期否决。如使地区规划受到严重危害,属于“不完全符合要求”项目,则被有限期否决,否决适用期不超过2年,适用期内不得开工。

四、德国商业网点规划取得的成效
        由于规划措施得力,德国商业网点进入了比较规范的发展阶段,呈现以下几个特点:
        (一)整体呈现良性态势,与总人口及居民购买力变化同步发展,有力地保障了民众的需求。
        从1970年到2004年,德国零售业的总销售面积增长了近三倍,从3900万平方米增加到1.13亿平方米,人均量由0.7平方米增至1.37平方米。2003年,德零售业(不含机动车、加油站和药店)销售额为3740亿欧元,人均4538欧元,是1970年的三倍多。商品供应水平与居民的购买力实现了同步发展。
        (二)分散式就近供应网络与城市中心商业功能相结合,避免了城市和乡村的两极化发展。
        德国建立了完善的就近供应网络,42万多家零售机构中,60 %分布在10万人以下的小城镇和乡村,即使在偏僻的乡村,也可以便利地购买日常用品。同时,城市继续保持了在现代商业中的核心地位,未因零售业加大绿地投资、向周边地区转移而受到根本影响。分散性网点与城市中心功能相结合,既有利于减轻城市商品供应压力,同时保证了乡镇地区供应水平和居民较高的生活质量。另外,由于零售业分布较均匀,各地税收较均衡,在一定程度上避免了城市和周边地区的两极分化。   
        (三)较好维护了中小企业与大型店铺的利益,形成了竞争与补充相得益彰的良好关系。
        通过限制大型店铺的垄断性发展,德国大中小商业企业协调发展,形成了比较合理的规模结构。2001年,共有纳税零售企业428183家(年销售额超过1.75万欧元),其中销售额1亿欧元以上的332家,占企业总数0.07%,占销售额比例为47.2%;销售额在1千万至1亿之间2100家,占企业数量及销售总额各为0.5%和11.8%;销售额1百万至1千万之间43467家,占企业数量及销售总额各为10%和33.0%。销售额不足1百万欧元的,共计382284家,占企业总数的88.6%,占销售额18.0%。
        (四)不同业态商业企业比例合理、层次分明,现代化流通形式发展迅速。
        连锁形式的超市、专业商场发展最快,占总销售额比例由1995年的22%提高到2004年的27.8%。其中,实行低价战略的平价食品超市,差价比(采购价与销售价之差占销售价比例)最低,仅为24.1%,以低价保证客源,每平方米年销售额达4459欧元,成为德国就近供应网络的的最重要支撑者。自选商场(5000平米以上)、消费者商场(1500平米以上)等大型企业青睐的业态发展也很快,1997年,共有2191这类商场,占销售额为9%,至2004年该比例升至15%。这些企业以其专业化服务、多样性商品招徕顾客,多数分布在市中心或专门的购物中心区。
        在上述现代化业态快速发展的同时,传统业态的生存空间受到挤压。百货商场在销售额中所占比例自1990年以来,下降了5个百分点。单个零售企业比例也下降了3%以上。整体来看,连锁、自选等形式的零售企业比例今后还将进一步增加。



来源:商务部
访问:2281
日期:2006-06-05

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